INFORME: CÓMO FUNCIONA EL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN DE C.A.B.A.

INFORME

CÓMO FUNCIONA EL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN DE C.A.B.A.

CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES Y FUNCIONAMIENTO DEL ÁREA ANTICORRUPCIÓN DEL GCBA

I.- Introducción:

El cumplimiento de las normas de ética pública reviste suma importancia para la prevención de la corrupción y para la credibilidad de la ciudadanía en las instituciones democráticas y republicanas.

El presente informe intenta poner de relieve el grado de cumplimiento de la citada normativa en el ámbito de la Administración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sobre la base de cuatro ejes que consideramos fundamentales:

-el grado de independencia de la autoridad de aplicación;

-el trabajo realizado por el organismo en materia de promoción de investigaciones y recepción de denuncias que son de su competencia;

-el grado de efectividad en la obtención de declaraciones juradas de los funcionarios (insumo esencial de la actividad de control por parte de la autoridad de aplicación y de la ciudadanía); y

-el grado de incorporación, en todos los niveles educativos, de la enseñanza de la ética pública como contenido específico, cuestión que entendemos fundamental para garantizar, a futuro, una mejora sustancial de la calidad de nuestros funcionarios y de nuestros ciudadanos.

El 9 de diciembre de 2013 se sancionó la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública Nº 4895, que fuera promulgada el 10/01/2014 y reglamentada por Decreto Nº 435/2014 del 4 de noviembre de 2014. Transcurridos más de 5 años desde la existencia del marco normativo anticorrupción, el desarrollo del área a cargo y el cumplimiento de la normativa es el que surge del siguiente detalle:

II.- La autoridad de aplicación:

En relación a su autoridad de aplicación, la norma establece:

1.- La designación del funcionario a cargo de la autoridad de aplicación mediante concurso público de oposición y antecedentes (art. 24). Y su decreto reglamentario pone en cabeza del Ministerio de Modernización instrumentar dicho concurso para designar al funcionario a cargo de la autoridad de aplicación.

2.- La duración del funcionario designado a cargo de la autoridad de aplicación durante 4 años, y por una vez  (art. 26).

3.- La remoción con causales de delito o negligencia grave, y previo ejercicio del derecho de defensa por parte del funcionario (art. 27). El decreto reglamentario establece que el procedimiento de remoción se llevaría a cabo siguiendo las normas del procedimiento sumarial vigente de la Ciudad, en la medida en que las mismas fueren compatibles.

En definitiva, el modo de designación, permanencia y remoción del funcionario a cargo de la autoridad de aplicación, otorga a dicho organismo un importante grado de independencia funcional y no injerencia de los funcionarios de la administración pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Ahora bien, transcurridos más de 5 (cinco) años de la sanción de la ley, la "Autoridad de Aplicación Ley Ética Pública Nº 4.895" cuenta, desde el 1º de julio de 2017, con un funcionario a cargo designado por Decreto Nº 241/2017, con carácter transitorio y sin que haya mediado concurso de oposición y antecedentes. Es decir, un funcionario que puede ser removido en cualquier momento por un decreto, por decisión exclusiva del principal funcionario al que debe investigar: el Jefe de Gobierno.

Esta falta de independencia, no sólo vulnera la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública Nº 4895, sino que contradice la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”, a la que nuestro país adhiriera mediante la ley 26.097. En efecto, dicho tratado internacional establece que “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, garantizará la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción…” (art. 6º, párrafo: 1). Asimismo, establece que: “Cada Estado Parte otorgará al órgano o a los órganos mencionados en el párrafo 1 del presente artículo la independencia necesaria, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida. …” (art. 6º, párrafo: 2).

Es evidente, entonces, que la Autoridad de Aplicación no se encuentra funcionando hoy conforme a las normas de su creación ni respetando los estándares internacionales establecidos para este tipo de entidades públicas.

Corresponde agregar, asimismo, que en la Legislatura porteña se han impulsado (inclusive, desde el bloque oficialista) proyectos destinados a mejorar sensiblemente la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública. Sin embargo, debemos hacer notar que ninguna reforma legal puede suplir la voluntad política de hacer cumplir la ley, en algo tan básico como la independencia de su autoridad de aplicación. Ninguna mejora podrá hacerse efectiva, si su órgano de aplicación carece de independencia. Más aún, que sea el bloque oficialista quien impulsa una reforma de este tipo, en el contexto del incumplimiento de la ley vigente, se parece más a una operación de marketing tendiente a tapar los mencionados incumplimientos y perpetuar la inacción del GCBA en esta materia.

II.- Control sobre las declaraciones juradas de los funcionarios:

En relación a las declaraciones juradas, la  Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública Nº 4895 establece las siguientes obligaciones:

-a los funcionarios comprendidos en la norma: presentar una declaración jurada patrimonial integral dentro de los sesenta (60) días hábiles desde la asunción de sus cargos, en los términos del Artículo 56 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin importar la duración de sus funciones; y actualizar anualmente la información contenida en dicha declaración jurada al 31 de diciembre de cada año anterior y antes del 1ro. de Julio de cada año en curso y presentar una última declaración, dentro de los sesenta (60) días hábiles desde la fecha de cesación en el cargo (art. 15).

-a la autoridad de aplicación: a) publicar el listado de las declaraciones juradas en el Boletín Oficial en el plazo de sesenta (60) días y en el sitio Web del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, se mencionarán las declaraciones pendientes de presentación (art. 18); y b) Intimar a las personas obligadas que no hayan presentado sus declaraciones juradas en la forma y plazo establecidos, para que lo hagan en el plazo de diez (10) días hábiles a partir de dicha notificación (art. 22).

Publicaciones:

Cabe destacar que, actualmente, y tras varios años de incumplimientos, pudo verificarse la publicación de los listados correspondientes a los funcionarios morosos en la presentación de sus declaraciones juradas, cuyo vencimiento operó en 2014, 2015, 2016 y 2017.

Intimaciones:

En cuanto a la obligación de intimar a los funcionarios morosos a presentar las declaraciones juradas omitidas, la situación de cumplimiento por parte de la autoridad de aplicación es casi nula.

En efecto, transcurridos más de cinco años desde la entrada en vigencia del marco normativo anticorrupción, sólo se ha intimado formalmente a presentar su declaración jurada a 12 (doce) funcionarios. Todos ellos, con cargo de comunero, y cuya obligación venciera durante 2018.

Resulta particularmente llamativo que la intimación formal (requisito ineludible para la presentación de la denuncia penal por el delito previsto en el art. 268 -ter- del Código Penal, si se mantiene el incumplimiento) haya sido cursada sólo a 12 (doce) funcionarios, deudores del período 2018, cuando en el mismo período, la cantidad de funcionarios morosos asciende a 300 (trescientos).

A lo dicho se agrega que, dado que de los 12 (doce) funcionarios intimados, 10 (diez) se pusieron a derecho luego de la intimación, es inexplicable que no se haya ampliado hacia el resto de los morosos, una estrategia que, al menos en una ínfima proporción, resultó satisfactoria.

También resulta llamativo, que se intime a funcionarios que revisten la categoría de “Integrante Junta Comunal” (Comunero) y no se haya avanzado en el mismo sentido contra un ex ministro que aún adeuda la Declaración Jurada Final.

Asimismo, se advierte un proceder arbitrario en el cumplimiento de la obligación de intimar por parte de la autoridad de aplicación, que no se ha ocupado de reclamar formalmente las declaraciones juradas, como paso previo a la presentación de la denuncia penal, a funcionarios que las adeudan con anterioridad a 2018. No se advierte, en este sentido, cual es el criterio de equidad que hace que quienes adeudan declaraciones juradas desde hace más tiempo no sean intimados, y que quienes las adeudan desde hace menos tiempo, sí reciban una intimación formal.

Por otra parte, frente a las presentaciones incumplidas durante el año 2017, levemente superiores a las de 2018, la autoridad de aplicación remitió simples comunicaciones a los superiores jerárquicos de los funcionarios morosos, como única actividad tendiente a obtener la presentación de las declaraciones juradas. Las citadas comunicaciones, al no ser dirigidas al funcionario moroso, no reúnen los requisitos necesarios para realizar la denuncia penal correspondiente, en caso de mantenerse el incumplimiento.

Está claro que la autoridad de aplicación no realiza esfuerzos proporcionales a la cantidad de funcionarios incumplidores en esta materia, y que la exigua actividad realizada se caracteriza por una llamativa discrecionalidad.

III.- Trabajo realizado por el organismo en materia de promoción de investigaciones y recepción de denuncias que son de su competencia:

La Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública establece en su artículo 29, las siguientes funciones, para la autoridad de aplicación:

Inc. a): Recibir las denuncias por violaciones a la presente Ley y realizar los procedimientos correspondientes, emitir dictamen y remitirlo a la autoridad con competencia para aplicar sanciones, o actuar de oficio ante el presunto incumplimiento de cualquiera de sus disposiciones;

Inc. b) Impulsar, ante la existencia de sospecha fundada de la existencia de hechos ilícitos o irregularidades, la realización de sumarios administrativos y/o acciones judiciales que pudiese corresponder;

A continuación, se detalla el ejercicio de esta actividad, por parte del área anticorrupción, desde la sanción de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Públcia y hasta 2018 (inclusive):

1.- Actividad realizada en relación a violaciones del art. 33 de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, que refiere a publicidad oficial ilícita, tendiente a la promoción personal de los funcionarios públicos: no se presentaron denuncias ante la autoridad de aplicación, ni esta impulsó acciones de oficio.

2.- Actividad realizada en relación a las previsiones del Capítulo II de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, que refiere a “Deberes y Pautas de Comportamiento Ético” de los funcionarios: desde la entrada en vigencia de la legislación antes mencionada, se presentaron 8 denuncias y no se realizó ninguna acción de oficio.

3.- Actividad realizada en relación al Régimen de Incompatibilidades y Conflictos de Intereses previsto en el art. 6º de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, no hubo actividad investigativa, ni por recepción de denuncias ni de oficio, desde la entrada en vigencia de la legislación antes mencionada, aunque sí se recibieron y evacuaron consultas de 11 (once) funcionarios.

4.- Actividad realizada en relación al Régimen de Obsequios: desde la entrada en vigencia de la legislación antes mencionada no se recibieron denuncias ni se impulsaron actuaciones de oficio.

Tomando en consideración que ya han transcurrido más de cinco años desde la entrada en vigencia de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, la total ausencia de iniciativa para perseguir ilícitos, por parte de la autoridad de aplicación y la recepción de tan solo 8 (ocho) denuncias, demuestran la falta de independencia del organismo anticorrupción de la Ciudad y la carencia de una política de difusión acorde a la importancia de la labor asignada por ley al organismo.

Sobre la cuestión de la independencia de la autoridad de aplicación ya nos hemos pronunciado en el punto 1. del presente informe. Y, en relación a la política de difusión, debemos destacar que la Autoridad de Aplicación Ley de Ética Pública 4895 no tiene siquiera un espacio propio en la página web de la Ciudad, no tiene presencia en medios de comunicación tradicionales, ni en redes sociales, careciendo del mínimo reconocimiento que un organismo de estas características debe generar en la ciudadanía, para lograr una interacción que le permita ser receptor de reclamos y denuncias.  

VI.- Incorporación en todos los niveles educativos de la enseñanza de la ética pública como contenido específico:

El art. 32 de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública Nº 4895, establece que “La enseñanza de la ética pública se instrumentará como un contenido específico de todos los niveles educativos.” Y, asimismo, el decreto reglamentario, en su art. 32 afirma que: “El Ministerio de Educación, en coordinación con la Autoridad de Aplicación, instrumenta de forma gradual la incorporación de la enseñanza de la ética pública como un contenido específico de todos los niveles educativos, de conformidad con las particularidades de cada Área de Educación.”

Nivel Terciario:

Cabe destacar que la autoridad de aplicación nada informa respecto de la instrumentación de la ética pública, como contenido específico, en los establecimientos de carácter terciario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Nivel Secundario:

Consultada la Autoridad de Aplicación en el mes de mayo del pasado año, en relación al grado de cumplimiento de esta normativa, sostuvo, en relación a la escuela secundaria, que:

"En la asignatura Formación Ética y Ciudadana —en los cursos de 3ero y 4to año— hay un eje específico denominado “Estado Gobierno y Participación”, en el cual se trabajan contenidos vinculados a la Ética Pública. Así entonces, para el segmento de 3er año se enseña: "El rol del Estado en vinculación con la sociedad y la economía. Las políticas públicas y su financiamiento" y "Participación. Mecanismos de participación directa y de control popular: la consulta directa y el referéndum, la iniciativa popular, el acceso a la información pública. Mecanismos específicos de participación popular en la CABA". Todo ello, claro está, conforme Diseño Curricular NES (pág. 234). Por su parte, en 4to año, se desarrolla la temática de: "La legitimidad del poder político y su dinámica institucional”, abordando dimensiones relacionadas con aspectos de la ética pública. Esto, surge conforme al Diseño Curricular NES (pág. 239)."

Pese a lo que se pretende afirmar la autoridad de aplicación, en la reseña de los contenidos pedagógicos no se advierte que se encuentren presentes los contenidos específicos de la Ética Pública, tales como los principios que rigen dicha materia, las conductas prohibidas y permitidas a los funcionarios, y las obligaciones que la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública impone a los funcionarios para ser controlados por la Autoridad de Aplicación y por la ciudadanía.

Asimismo, esta apreciación se ve ratificada con la lectura de las páginas 234 y 239 del Diseño Curricular NES a las que alude la autoridad de aplicación en su respuesta.

No obstante lo expuesto, ha informado la autoridad de aplicación que, durante el año 2018 se ha trabajado la elaboración de materiales para otros años del secundario que aborden contenidos de Ética Pública. Para el segundo año, se informa que “se ha producido un matrial titulado ¨¿A quien representan nuestros representantes? Desventuras de un senador¨”, tanto en versión para docentes como para estudiantes, y que se trata de un contenido sobre “forma de gobierno y el Estado argentino en la Constitución Nacional, la organización federal del Estado argentino, la forma de gobierno republicana y representativa”

Asimismo, expresa la autoridad de aplicación que dicho material pretende “valorar la participación política y partidaria y reconocer otras formas de participación en la vida social y política, conocer el sistema electoral y reconocer el impacto de estas prácticas para el sistema democrático, diferenciar formas de organización del gobierno y conocer la forma de gobierno de nuestro país y valorar la forma republicana de gobierno (transparencia, acceso a la información, participación ciudadana, gobierno abierto, etc.) e identificar las características del sistema federal”.

Nivel Primario:

Asimismo, en relación a la escuela primaria, la autoridad de aplicación admitió en mayo de 2018 que “la noción de ética pública no se incluye en el Diseño Curricular”. No obstante, sostiene que está previsto para 2019 la actualización del Diseño Curricular del Primer Ciclo de Primaria para el área de Conocimiento del Mundo, en el que se pretende incluir contenidos específicos relacionados con la Ética Pública.

Nivel Inicial:

También, sostiene la autoridad de aplicación que “se avanzó” en la actualización del Diseño Curricular de sala de 4 y 5 años para nivel inicial, en el cual “se incluirán” contenidos específicos vinculados a la Ética Pública.

No pareciera que de la información brindada por la autoridad de aplicación se desprenda la inclusión de la Ética Pública como contenido específico en todos los niveles de la educación, según lo exige la legislación en la materia, sino que la misma es aludida, sólo en algunos casos, en el contexto de otros aspectos que hacen al funcionamiento del Estado y a los derechos de la ciudadanía.

V.- Conclusión:

Tras la reseña efectuada se advierten graves incumplimientos en la aplicación de las normas esenciales que hacen al eficaz cumplimiento de la labor de control preventivo que la Ley de Ética en Ejercicio de la Función Pública impone a su autoridad de aplicación, y que se traduce en:

-falta de independencia de la autoridad de aplicación, por la designación transitoria y sin concurso del funcionario a cargo de la misma, lo cual deriva en cierta dificultad para incomodar a funcionarios incumplidores;

-Escasa actividad y nula iniciativa en materia de investigación de ilícitos de su competencia;

-ausencia de una política de difusión del organismo que implique su reconocimiento institucional por parte de la ciudadanía y la consecuente interacción entre el ciudadano y la autoridad de aplicación, aspecto clave para el cumplimiento de los objetivos de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública;

-falta de un sistema efectivo de control respecto de aquellos funcionarios que incumplen con la presentación de declaraciones juradas, lo cual deriva en que la obligación de presentar declaraciones juradas, en los hechos, -y salvo algunos casos, en que se cursan intimaciones con alto grado de discrecionalidad- se torne optativa;

-ausencia de una política coordinada entre la autoridad de aplicación y el Ministerio de Educación para dotar a todos los niveles educativos dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, de la enseñanza de contenidos específicos de la ética pública.

Link con la solicitud de información pública efectuada a la Autoridad de Aplicación Ley Ética Pública 4895: CLICK AQUÍ

Link con la respuesta brindada por la Autoridad de Aplicación Ley Ética Pública 4895, que se analiza en el presente informe: CLIK AQUÍ

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 15 de marzo de 2019.